美國聯(lián)合四十多個(gè)盟國，以反恐名義發(fā)動(dòng)阿富汗戰(zhàn)爭長達(dá)二十年，付出了近萬億美元、傷亡一萬多人的代價(jià)，但全都打了水漂：塔利班勢如破竹橫掃阿富汗，成為這場對決的最后贏家。美國提供的武器，再一次成為對手的戰(zhàn)利品；恐怕再賣武器給臺灣時(shí)，應(yīng)想想這一刻。

對于美國再一次的戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)慘敗，涌現(xiàn)出大量不同角度的分析；我是研究制度的，從制度層面該如何解讀呢？

首先，這個(gè)結(jié)局，除了速度之快，沒有人感到奇怪。因?yàn)橛?、蘇聯(lián)都折戟于大國墳?zāi)怪Q的阿富汗，美國也沒有例外。早在二十年前，就有無數(shù)人指出這一歷史教訓(xùn)。可是，為什么美國依舊重蹈覆轍？

應(yīng)該說，美國的整個(gè)決策過程和機(jī)制存在重大問題，不僅是阿富汗戰(zhàn)爭，還有后續(xù)的伊拉克戰(zhàn)爭。

一個(gè)國家在面對事關(guān)國家根本利益的重大問題時(shí)能做出正確判斷，至少需要兩個(gè)因素。

一是有戰(zhàn)略遠(yuǎn)見的高素質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)人。

西方的票選領(lǐng)導(dǎo)人制度，決定了很難產(chǎn)生勝任的領(lǐng)導(dǎo)人。不僅會選出小布什這樣的無能之輩，也能出現(xiàn)特朗普這樣的民粹主義政治素人。因?yàn)橛绊戇x舉結(jié)果的不僅僅是能力，還有長相、種族、宗教（拜登僅是第二個(gè)信仰天主教的總統(tǒng)）、性別以及是否擅長表演做秀。特別是在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，更給了特朗普這樣的民粹主義者勝出的機(jī)會。

“9·11”事件爆發(fā)后，美國總統(tǒng)小布什發(fā)表電視講話。視頻截圖

小布什上任之初，把中國作為主要威脅，全力打壓；站在美國的角度，就當(dāng)前形勢來看，這是正確的戰(zhàn)略選擇。那時(shí)中國的人均GDP還不到一千美元，國力難以承受。也就是說，美國也許本有機(jī)會將中國的崛起扼殺在搖籃之中，或者至少大大增加中國崛起的困難。但是“9·11”爆發(fā)后，小布什喪失了戰(zhàn)略定力，以舉國之力進(jìn)行回?fù)簦⒃谝灰怪g與中國改善關(guān)系。就在美國全力反恐之際，中國埋頭全力發(fā)展，終于成為今日世界第二強(qiáng)國。而美國則在這個(gè)過程中浪費(fèi)了大量寶貴資源，國力嚴(yán)重受損，加速衰落，不但錯(cuò)過了遏制中國的歷史機(jī)遇，更極有可能令其喪失全球霸主地位。

就算有戰(zhàn)略遠(yuǎn)見的領(lǐng)導(dǎo)人可遇而不可求，但產(chǎn)生一個(gè)正常能力的領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該不是苛求?？蛇@一次，阿富汗政府軍之所以毫無斗志、迅速潰敗，和一個(gè)細(xì)節(jié)有關(guān)：多年來，阿富汗軍隊(duì)的薪水都是由五角大樓支付的，但從4月美軍宣布撤離計(jì)劃的那一刻起，支付軍人薪水的責(zé)任就落在喀布爾政府頭上。許多阿富汗軍人已有好幾個(gè)月沒拿到薪水，甚至還有部隊(duì)再也沒得到食物或補(bǔ)給，更別說武器彈藥了。這樣的軍隊(duì)本就士氣不高，再想讓他們不拿錢去賣命怎么可能呢？但是，這樣的低級錯(cuò)誤，偏偏美國就是犯了。

二是能夠掌握足夠的、且正確的信息。

按說西方號稱新聞自由，政府決策在這方面不應(yīng)該出現(xiàn)問題。但事實(shí)是，美國總統(tǒng)一再被錯(cuò)誤信息誤導(dǎo)。原因也不復(fù)雜，因?yàn)閷I(yè)性和保密性，所謂的新聞自由根本無法替代職能部門的信息搜集。然而，在官僚體系中，任何職能部門都有兩個(gè)特點(diǎn)：一要提升自己在整個(gè)官僚體系的重要性，二要獲得更多的資源，而要做到這一點(diǎn)，除了績效之外，還要迎合上級的需要。為此，它們不惜造假。2003年伊拉克戰(zhàn)爭就是如此：情報(bào)部門提供假情報(bào)。

這一次由于美國撤軍導(dǎo)致阿富汗政府迅速崩盤，也和軍方隱瞞阿政府軍的真相有關(guān)。僅僅一個(gè)月以前，拜登還信心滿滿地表示，阿政府軍有30萬人，擁有美國提供的先進(jìn)武器和專業(yè)訓(xùn)練，塔利班僅有7萬人，所以“塔利班霸占一切并擁有整個(gè)國家的可能性非常小”。

但實(shí)際情況卻是，阿富汗政府軍這30萬人當(dāng)中只有18.5萬人是在國防部掌控下的陸軍或特種部隊(duì)，其余則是警察和安全人員，而且在阿富汗軍隊(duì)里面，勉強(qiáng)只有近60%是受過訓(xùn)練的戰(zhàn)士。更精確的一個(gè)估計(jì)是，扣除8000名空軍，可作戰(zhàn)的阿富汗軍力約為9.6萬。擅離職守一直是阿富汗軍隊(duì)的問題，有報(bào)告發(fā)現(xiàn)，2020年阿富汗軍隊(duì)必須每年汰換25%的軍力，擅離職守就是主因。

據(jù)阿富汗重建特別督察長蘇普科（John Sopko）稱，每當(dāng)他想評估阿富汗軍隊(duì)，“美國軍方就會改變規(guī)則，讓評量變簡單，好展示他們的成功；到最后，他們甚至連評估都沒辦法，干脆不讓外界得知評量工具”，“所以他們知道阿富汗軍隊(duì)有多爛”。

可是，這樣的真相一旦上報(bào)給總統(tǒng)，軍方不僅有人要承擔(dān)責(zé)任，軍方的地位也會受到負(fù)面影響。所以只能隱瞞，最終導(dǎo)致了拜登做出迅速撤軍的錯(cuò)誤決策。

另外美國提供給阿富汗大量先進(jìn)武器，但使用這些武器超出大多目不識丁、教育程度低下的阿富汗部隊(duì)的能力范圍。

當(dāng)然，這不只是拜登個(gè)人的錯(cuò)，不了解現(xiàn)實(shí)情況的大有人在，即使美國國防部長也是如此。今年5月，國防部長奧斯汀訪問喀布爾，提出利用視訊進(jìn)行虛擬訓(xùn)練，但問題是阿富汗人得先有可連上網(wǎng)的電腦和手機(jī)；更重要的一點(diǎn)是，阿富汗是一個(gè)只能讓3成人口擁有穩(wěn)定電力供應(yīng)的國家。如此不切實(shí)際的提議就是出自國防部長之口。當(dāng)然，部長不可能長期親臨阿富汗一線，只能聽取下屬報(bào)告，他顯然也是被誤導(dǎo)。

顯然，美國由于制度問題，沒有產(chǎn)生一個(gè)有戰(zhàn)略能力和眼光的領(lǐng)導(dǎo)人；同時(shí)由于運(yùn)行機(jī)制的問題，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)人無法掌握正確信息，從而做出錯(cuò)誤的判斷。無論是進(jìn)入阿富汗的小布什還是實(shí)施撤軍計(jì)劃的拜登，都是如此。

其次，任何一個(gè)國家犯錯(cuò)誤不可避免，哪怕是嚴(yán)重的戰(zhàn)略錯(cuò)誤。但一個(gè)錯(cuò)誤持續(xù)了20年，可見其糾錯(cuò)機(jī)制有嚴(yán)重的問題。

按說美國自稱三權(quán)分立，權(quán)力之間相互制衡；有新聞自由、反對黨和公民社會，能有效監(jiān)督，不僅能避免犯大錯(cuò)，即使出了錯(cuò)也能很快糾錯(cuò)。但現(xiàn)實(shí)卻完全相反。

從整個(gè)西方的角度來看，美國的三權(quán)分立確實(shí)是獨(dú)一無二的特例。其他國家要么是議會制，如英德意加澳，要么是半總統(tǒng)制，如法國；其共同特點(diǎn)是議行合一，即首相或總統(tǒng)與國會來自同一政黨，優(yōu)勢是可以大大提高效率，減少內(nèi)耗。當(dāng)然，立法權(quán)對行政權(quán)的制衡也就不存在了。那么，所謂有制度優(yōu)勢的美國，卻仍未避免一再出現(xiàn)重大錯(cuò)誤，這又是為何？

原因其實(shí)也不復(fù)雜。一是美國國會要想對行政權(quán)力有制衡作用，其前提一定是反對黨掌握眾議院或者參議院。如果國會多數(shù)和總統(tǒng)是同一黨，也會出現(xiàn)類似議會制和半總統(tǒng)制的議行合一現(xiàn)象。幾乎每一屆總統(tǒng)，四年或者八年執(zhí)政期間，總會有幾年處于這種狀態(tài)。于是，他們可以利用這個(gè)時(shí)期通過自己最想通過的法案，比如爭議極大、兩黨極其對立的奧巴馬醫(yī)改。

當(dāng)時(shí)是美國第111屆國會，民主黨在參議院有57席，還有兩名獨(dú)立人士也加入民主黨黨團(tuán)，共和黨僅41席；眾議院民主黨有255席，遠(yuǎn)超共和黨的179席。正是由于民主黨壓倒性地掌握國會，總統(tǒng)奧巴馬才能創(chuàng)造醫(yī)改“奇跡”，這屆國會也被稱為自約翰遜總統(tǒng)以來最有效的國會。

二是雖然發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭的權(quán)力在國會，但當(dāng)面臨外部威脅時(shí)，往往是各派團(tuán)結(jié)一致、三權(quán)團(tuán)結(jié)一致，沒有人會思考戰(zhàn)爭是否必要以及戰(zhàn)爭的后果。

“9·11”恐怖襲擊三天后，美國國會迅速通過2001年軍事授權(quán)法，允許美國對“基地”組織和塔利班使用武力。甚至在2002年為了能夠發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭，國會更出臺了《伊拉克戰(zhàn)爭授權(quán)法》。當(dāng)然此時(shí)的共和黨在眾議院是多數(shù)，參議院則是兩黨持平狀態(tài)；這種狀態(tài)下，國會根本不存在制衡功能。即使共和黨都是少數(shù)，也會得到絕對多數(shù)支持。

民眾、媒體更是陷入狂熱的復(fù)仇狀態(tài)，一邊倒地站在政府一邊。

所以這兩場深刻改變美國命運(yùn)的戰(zhàn)爭，在決策的時(shí)候根本沒有受到任何制約；錯(cuò)誤釀成后，也沒有辦法及時(shí)糾錯(cuò)，持續(xù)長達(dá)二十年。真的是應(yīng)了那句名言：戰(zhàn)爭難的不在于開始，而在于結(jié)束。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間6月17日，美國國會眾議院表決廢除2002年通過的伊拉克戰(zhàn)爭授權(quán)法，以限制總統(tǒng)發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭的權(quán)力。

三是從權(quán)力的實(shí)際運(yùn)作來看，總統(tǒng)可以大量使用行政命令來避開國會的制衡。特朗普上臺后，以行政命令的方式迅速出臺一個(gè)個(gè)代表自己理念的政策，包括引發(fā)廣泛抗議的禁穆令；在國際社會則紛紛退群，甚至包括世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國人權(quán)理事會等。

從美國權(quán)力的實(shí)際運(yùn)作來看，國會真正有制衡力的領(lǐng)域是預(yù)算，也就是如何花錢。但由于預(yù)算不通過會影響國家正常運(yùn)作，所以最終也往往以妥協(xié)告終。而且對于總統(tǒng)來說，仍然有辦法繞過國會，如特朗普力主在美墨邊境建墻，但國會就是不批建墻費(fèi)用，于是他就宣布緊急狀態(tài)，從國防預(yù)算中撥款。

所以從制度設(shè)計(jì)和運(yùn)作上來看，美國雖然標(biāo)榜三權(quán)分立，但在重大問題的決策上根本沒有辦法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督和制衡，這也直接導(dǎo)致今天阿富汗悲劇的發(fā)生。

最后，美國沒有有效的問責(zé)制。

西方一向標(biāo)榜以美國為代表的西方民主制度有完善的問責(zé)機(jī)制，政黨表現(xiàn)不好，就會下臺，但在現(xiàn)實(shí)中問責(zé)卻消失了。比如新冠疫情，歐美死亡兩百萬人，感染接近一億人，但沒有任何官員為此負(fù)責(zé)。阿富汗戰(zhàn)爭持續(xù)二十年，代價(jià)慘重，請問又有誰為之負(fù)責(zé)？

之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，一是政治人物都有任期保障，犯再大的錯(cuò)，也不影響其合法性，照樣能夠做完任期。塔利班占領(lǐng)首都喀布爾后，特朗普呼吁拜登應(yīng)該辭職，但其實(shí)這在制度上根本不可能。

二是政黨根本不在乎下臺，因?yàn)閹啄旰笥帜苤匦聢?zhí)政；更何況，即使一個(gè)政黨干得再好，也照樣無法繼續(xù)掌權(quán)。比如克林頓時(shí)代創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)奇跡：經(jīng)濟(jì)高增長、低通賬、財(cái)政有盈余、低失業(yè)率，但2000年大選，民主黨候選人依舊輸給共和黨。

本質(zhì)上西方民主制度的問責(zé)含義是“干得不好就下臺”，但是政府把任期到了自然下臺當(dāng)作問責(zé)；可是它本來就應(yīng)該下臺了，和問責(zé)沒有任何關(guān)系。在這種情況下，問責(zé)自然成了一句空話。沒有問責(zé)，自然也就不怕犯錯(cuò)。決策的主觀性、隨意性、盲目性也就不可避免。

表面上，美國的慘敗是因?yàn)榘⒏缓埂暗蹏鴫瀳觥钡奶厥庑?，?shí)際卻是制度出了問題?？陀^地說，在阿富汗的失利不過是西方制度問題的冰山一角而已。

這一點(diǎn)，就是西方自己也不諱言。法國總統(tǒng)馬克龍?jiān)?017年競選時(shí)出版《變革》一書，開宗明義就指出了“西方的民主危機(jī)”。